Ελλάδα|12.02.2023 11:01

Χειροτερεύει η ποιότητα νομοθέτησης στην Ελλάδα: Η «πληγή» των τροπολογιών και ο χειρότερος νόμος του 2021

Μαρία Λιλιοπούλου

Όλο και περισσότερες τροπολογίες που κατατίθενται σε άσχετα νομοσχέδια την τελευταία στιγμή, με διαρκώς αυξανόμενα άρθρα, γεγονός που τις καθιστά από μόνες τους μίνι – νομοσχέδια, σχέδια νόμου που διπλασιάζονται στη διαδρομή από τη λήξη της δημόσιας διαβούλευσης μέχρι την κατάθεσή τους στη Βουλή και εφαρμοστικές πράξεις που προβλέπονται από τους νόμους που ψηφίζονται, αλλά δεν έχουν ενεργοποιηθεί μήνες μετά, συνθέτουν το ελληνικό νομοθετείν.

Το επίπεδο της νομοθέτησης στην Ελλάδα φαίνεται να χειροτερεύει ξεπερνώντας μετά βίας τη βάση του Δείκτη και βέβαια η πανδημία όπως αποδεικνύεται, δεν ήταν καταλύτης μόνο για την ψηφιοποίηση της Ελλάδας, αλλά και για την ... κακή νομοθέτηση.

Σύμφωνα με την ετήσια έρευνα του Κέντρου Φιλελεύθερων Μελετών (ΚΕΦΙΜ), η ποιότητα της νομοθέτησης το 2021 παρουσίασε επιδείνωση 2,67 μονάδων σε σχέση με το 2020, γεγονός που οφείλεται στις αρκετές τροποποιήσεις πρόσφατων νόμων, στην απουσία ποσοτικών δεδομένων στις εκθέσεις συνεπειών των νομοσχεδίων, και στο μικρό ποσοστό των αναγκαίων για την εφαρμογή των νόμων Υπουργικών Αποφάσεων που εκδίδονται εντός 6 μηνών από την ψήφιση του σχετικού νόμου. Μόνο τη χρονιά αυτή ψηφίστηκαν πάνω από 11.000 σελίδες νόμων. Αν υποθέσουμε πως ο μέσος άνθρωπος διαβάζει 30 σελίδες την ώρα, θα χρειάζονταν 46 εργάσιμες ημέρες για την ανάγνωση της νομοθετικής παραγωγής του έτους.

Οι αριθμοί δείχνουν πως αν κάτι παράγεται σε αφθονία σε αυτή τη χώρα, είναι οι νόμοι. Όπως προκύπτει από τα στοιχεία της πενταετίας 2017 – 2021 που διενεργείται η μελέτη, έχουν εκδοθεί πάνω 2.897 νομοθετήματα με περισσότερες από 38.000 σελίδες νομοθέτησης. Το 2021 μάλιστα αποτελεί ρεκόρ σε αριθμό σελίδων με τον όγκο της συνολικής νομοθετικής παραγωγής να είναι υπερδιπλάσιος σε σχέση με το 2019.

Βάσει της ανάλυσης του ΚΕΦΙΜ για το 2021:

  • 2 στους 10 νόμους δεν τέθηκαν σε δημόσια διαβούλευση.

  • κατά μέσο όρο ανά νόμο, μόνο το 55% των άρθρων που τελικά περιλήφθηκαν σε νόμους είχε αναρτηθεί και ήταν ανοικτό στη διαβούλευση.

  • Μόνο 1 στους 5 νόμους προβλέπει απλούστευση διαδικασιών, ενώ ελάχιστα είναι τα ποσοτικά δεδομένα σχετικά με τις συνέπειες των ρυθμίσεων των νόμων.

  • Αυξήθηκε σημαντικά το σύνολο των τροπολογιών που κατατέθηκαν λιγότερες από 3 ημέρες πριν την ψήφιση τους, από 122 το 2020, σε 166 το 2021.

  • Αυξήθηκε σημαντικά ο συνολικός αριθμός των άρθρων όλων των τροπολογιών που ψηφίστηκαν κατά μέσο όρο ανά νόμο.

  • Αυξήθηκε ο αριθμός και το ποσοστό των τροπολογιών που ψηφίζονται και είναι άσχετες με το κύριο αντικείμενο του νόμου, από 72,3% το 2020, σε 82,8% το 2021.

  • Μόνο το 18% των εξουσιοδοτήσεων για έκδοση Υπουργικών Αποφάσεων ενεργοποιήθηκε μέσα σε 6 μήνες από την ψήφιση του νόμου, ποσοστό χειρότερο από το 2020 κατά 5 ποσοστιαίες μονάδες.

Στα θετικά που καταγράφηκαν την ίδια χρονιά, συγκαταλέγεται η μείωση του μέσου όρου των εκπρόθεσμων τροπολογιών που ψηφίστηκαν ανά νόμο, από 2,1 το 2020, σε 0,5 το 2021, η μείωση των τροπολογιών που κατατέθηκαν την ίδια ημέρα που ψηφίστηκαν, από 50 το 2020, σε 17 το 2021 και η βελτίωση της ποιότητας της νομοθέτησης κατά την κοινοβουλευτική διαδικασία. Επίσης, αυξήθηκε σημαντικά το ποσοστό των νόμων που ψηφίζονται με την κανονική διαδικασία και όχι με επείγουσες και κατεπείγουσες διαδικασίες, από 81% το 2020, σε 94% το 2021.

Η μέση βαθμολογία της ποιότητας των νόμων το 2021 είναι 56/100 και παρουσιάζει πτώση σε σχέση με το 2020 (-2,67 μονάδες), ενώ καταγράφεται οριακή βελτίωση σε σχέση με το 2019 και σημαντική βελτίωση σε σχέση με το 2017 (+3,2 μονάδες). Ωστόσο, το γεγονός ότι οριακά ξεπερνάει τη βάση της κλίμακας μέτρησης του Δείκτη στο σύνολο της πενταετίας που μετράται, «καταδεικνύει το συστημικό έλλειμμα καλής νομοθέτησης στην Ελλάδα. Η επιμονή σε κακές πρακτικές νομοθέτησης, όπως αυτές έχουν επισημανθεί επανειλημμένα στη βιβλιογραφία, συντηρεί το φαινόμενο της πολυνομίας και της κακονομίας, παρά τα όποια μικρά βήματα βελτίωσης καταγράφονται», υπογραμμίζεται στη μελέτη.

Η «πληγή» των τροπολογιών

Σε επίπεδο πενταετίας, η ποιότητα της νομοθέτησης επιδεινώνεται σημαντικά στο τέλος κάθε έτους. Ειδικά τον Δεκέμβριο ψηφίζονται οι περισσότερες τροπολογίες, και συρραφές άσχετων και έκτακτων διατάξεων που πρέπει να «στριμωχτούν» χρονικά στη χρονιά που φεύγει «γεγονός που καταδεικνύει την προχειρότητα του νομοθετικού σχεδιασμού», σημειώνουν οι ερευνητές.

Το 2021, όπως προκύπτει από τα στοιχεία, ένας νόμος είχε κατά μέσο όρο τροπολογίες με σχεδόν 20 άρθρα στο σύνολό τους, δηλαδή διπλάσια άρθρα σε σχέση με τα έτη 2017-2019. Το γεγονός αυτό αποδίδεται από τους μελετητές στην «προσπάθεια συμπερίληψης περισσότερων – συχνά άσχετων μεταξύ τους – άρθρων στην ίδια τροπολογία , η οποία ερμηνεύεται ως μια προσπάθεια να εμφανιστεί μειωμένος ο αριθμός των τροπολογιών, μιας και η συγκεκριμένη πρακτική της νομοθέτησης δια τροπολογιών έχει ήδη αναδειχθεί ως βασική κακή πρακτική του ελληνικού νομοθετείν».

Οπως εξηγούν, αυτού του τύπου οι τροπολογίες είναι σαν μικρά νομοσχέδια με άσχετες μεταξύ τους διατάξεις που δε δεσμεύονται στον ίδιο βαθμό από τους κανόνες καλής νομοθέτησης. «Δεδομένου, δε, ότι οι τροπολογίες ψηφίζονται στο σύνολό τους και δεν υπάρχει δυνατότητα για τους βουλευτές να υπερψηφίζουν κάποια άρθρα τους και να καταψηφίσουν κάποια άλλα, τίθεται ευθέως ζήτημα κακής νομοθέτησης και απαξίωσης της νομοθετικής κοινοβουλευτικής λειτουργίας».

Στην παρούσα κυβέρνηση την καλύτερη μέση βαθμολογία στον Δείκτη Ποιότητας Νομοθέτησης έχει το Υπουργείο Αγροτική Ανάπτυξης και Τροφίμων, ενώ τη χαμηλότερη το Υπουργείο Υγείας, γεγονός που σχετίζεται με τις επείγουσες ανάγκες διαχείρισης της πανδημίας. Επίσης, οι περισσότερες τροπολογίες ανά νομοσχέδιο καταγράφονται στο υπουργείο Δικαιοσύνης, ενώ οι περισσότερες εκπρόθεσμες τροπολογίες στο υπουργείο Υγείας.

Ο χειρότερος νόμος του 2021

Ο νόμος της χρονιάς με τη χειρότερη βαθμολογία (37,5/100) αφορούσε το υπουργείο Υγείας με κατεπείγουσες ρυθμίσεις για τον κορονοϊό επί υπουργίας του Βασίλη Κικίλια και φαίνεται να συγκεντρώνει σχεδόν το σύνολο των στοιχείων κακής νομοθέτησης. Κι αυτό γιατί ήταν ένας νόμος που ρύθμιζε πολλά ζητήματα, ήταν μεσαίος σε έκταση, με τις περισσότερες διατάξεις του να μη σχετίζονται μεταξύ τους και τροποποιούσε περισσότερους από 10 νόμους που είχαν τεθεί σε ισχύ την τελευταία τριετία.

Επιπλέον, δεν πραγματοποιήθηκε μη κοινοβουλευτική διαβούλευση, ενώ ο νόμος δημιουργούσε νέα σώματα και δομές. Παρότι συνοδευόταν από Έκθεση Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης, δεν παρείχε ποσοτικά στοιχεία για τις επιπτώσεις του στην κοινωνία, την οικονομία, το περιβάλλον, το κράτος και τη δημόσια διοίκηση. Στην Κοινοβουλευτική Διαδικασία ο νόμος ψηφίστηκε με κατεπείγουσα διαδικασία, είχε 3 τροπολογίες με 10 άρθρα στο σύνολό τους, περιλάμβανε μη σχετικές τροπολογίες, ενώ μόνο σε μία τροπολογία περιλαμβάνονταν 7 άρθρα. Ακόμη, οι 2 από τις 3 τροπολογίες ήταν εκπρόθεσμες (66%), ενώ δεν έγινε ακρόαση κοινωνικών εταίρων. Σε ό,τι αφορά την Αξιολόγηση Εφαρμογής (βαθμολογία 13,4/30), ο νόμος παρείχε εξουσιοδότηση για ένα προεδρικό διάταγμα, το οποίο δεν είχε ενεργοποιηθεί εντός 6 μηνών, καθώς και 53 εξουσιοδοτήσεις για Υπουργικές Αποφάσεις, από τις οποίες εντός 6 μηνών είχε ενεργοποιηθεί το 47%.

Αντιθέτως, την υψηλότερη βαθμολογία (69,11/100) συγκέντρωσε ο νόμος του υπουργείου Εσωτερικών για το ΑΣΕΠ.

Οι μελετητές σχολιάζουν και το γεγονός της εξουσιοδότησης για υπουργικές αποφάσεις που παρέχουν οι νόμοι επισημαίνοντας ότι οι 18 Υπουργικές Αποφάσεις κατά μέσο όρο ανά νόμο το 2021, καταδεικνύουν την αυξανόμενη μετακίνηση της νομοθετικής λειτουργίας στην εκτελεστική εξουσία. «Οι πολλές εξουσιοδοτήσεις για Υπουργικές Αποφάσεις σε συνδυασμό με την οριακή ποιοτική βελτίωση των νόμων, καταδεικνύει ότι η ελληνική νομοθετική παραγωγή και οι κανόνες της καλής νομοθέτησης παραμένουν ευάλωτες σε πιέσεις του πολιτικού και κομματικού συστήματος».

ΟΛΕΣ ΟΙ ΕΙΔΗΣΕΙΣ

Διαβάστε ακόμη
νόμοςνομοσχέδιοΒουλήυπουργείαειδήσεις τώρακυβέρνηση