H πρόωρη αποπληρωμή του χρέους και τα χρωστούμενα

Η πρόωρη αποπληρωμή δημοσίου χρέους παρουσιάζεται συνήθως ως αυτονόητα θετική εξέλιξη. Και σε γενικές γραμμές είναι. Μια χώρα με υψηλό δημόσιο χρέος έχει κάθε λόγο να μειώνει τις υποχρεώσεις της, να περιορίζει το κόστος εξυπηρέτησης και να ενισχύει την αξιοπιστία της απέναντι στις αγορές. Όμως η δημοσιονομική πολιτική δεν κρίνεται μόνο από το αν μειώνεται το χρέος. Κρίνεται και από τον τρόπο, τον χρόνο και τη σειρά των προτεραιοτήτων.

Η σχεδιαζόμενη πρόωρη αποπληρωμή περίπου 13 δισ. ευρώ πρέπει επομένως να εξεταστεί όχι ως επικοινωνιακός τίτλος, αλλά ως οικονομική επιλογή με πραγματικό κόστος ευκαιρίας (opportunity cost). Το πρώτο ερώτημα είναι απλό: μπορεί ένα κράτος να θεωρείται υποδειγματικά συνεπές επειδή προπληρώνει τους πιστωτές του, όταν το ίδιο εξακολουθεί να καθυστερεί την εξόφληση των δικών του υποχρεώσεων;

Το Ελληνικό Δημόσιο εξακολουθεί να έχει σημαντικές ληξιπρόθεσμες οφειλές προς ιδιώτες, επιχειρήσεις και προμηθευτές, καθώς και εκκρεμείς επιστροφές φόρων. Ιδιαίτερα σημαντικές είναι οι οφειλές των δημόσιων νοσοκομείων προς προμηθευτές. Αυτές οι υποχρεώσεις δεν είναι ένας αφηρημένος λογιστικός αριθμός. Είναι χρήματα που λείπουν από την πραγματική οικονομία. Για μια μικρομεσαία επιχείρηση που περιμένει μήνες να πληρωθεί από το Δημόσιο, η καθυστέρηση σημαίνει λιγότερη ρευστότητα, δυσκολότερη πληρωμή εργαζομένων και προμηθευτών, μεγαλύτερη ανάγκη για τραπεζικό δανεισμό και τελικά υψηλότερο κόστος λειτουργίας. Γι’ αυτό υπάρχει μια βασική αρχή δημοσιονομικής αξιοπιστίας που συχνά παραβλέπεται: ένα κράτος πρέπει πρώτα να είναι συνεπές απέναντι σε αυτούς στους οποίους ήδη χρωστά.

Υπάρχει όμως και ένα δεύτερο ζήτημα, πιο τεχνικό αλλά εξίσου σημαντικό: τι ακριβώς είναι το περίφημο “μαξιλάρι” της χώρας; Στον δημόσιο διάλογο δημιουργείται συχνά η εντύπωση ότι τα συνολικά ταμειακά διαθέσιμα της Γενικής Κυβέρνησης αποτελούν έναν ενιαίο λογαριασμό με δεκάδες δισεκατομμύρια ευρώ τα οποία η εκάστοτε κυβέρνηση μπορεί να χρησιμοποιήσει ελεύθερα. Η πραγματικότητα είναι πιο σύνθετη.

Στα συνολικά διαθέσιμα περιλαμβάνονται κεφάλαια διαφορετικών λογαριασμών και φορέων της Γενικής Κυβέρνησης. Μέρος αυτών αξιοποιείται μέσω του ενιαίου συστήματος ταμειακής διαχείρισης και συμφωνιών repos, δηλαδή ουσιαστικά μέσω εσωτερικού δανεισμού του Δημοσίου από άλλους δημόσιους φορείς. Η πρακτική αυτή δεν είναι καινούργια. Εφαρμόστηκε ήδη σε σημαντική κλίμακα επί προηγούμενων κυβερνήσεων και συνεχίστηκε τα επόμενα χρόνια. Δεν έχει επομένως ιδιαίτερη αξία η αντιπαράθεση για το ποιος «δημιούργησε το μαξιλάρι».

Το πραγματικό ερώτημα είναι άλλο: Πόσο από το εμφανιζόμενο ταμειακό απόθεμα αποτελεί πραγματικά ελεύθερη ρευστότητα του κράτους και πόσο αντιστοιχεί σε κεφάλαια ή απαιτήσεις άλλων φορέων της Γενικής Κυβέρνησης; Η διάκριση είναι κρίσιμη, διότι ο εσωτερικός δανεισμός δεν αποτελεί δημοσιονομικό πλεόνασμα. Αν ένας δημόσιος φορέας τοποθετεί προσωρινά τα διαθέσιμά του μέσω του συστήματος ταμειακής διαχείρισης, το Δημόσιο αποκτά ρευστότητα, αλλά ταυτόχρονα δημιουργείται αντίστοιχη υποχρέωση. Δεν «πλούτισε» το κράτος κατά το ποσό αυτό. Γι’ αυτό και πριν από μια πρόωρη αποπληρωμή 13 δισ. ευρώ χρειάζεται πλήρης διαφάνεια ως προς την προέλευση των κεφαλαίων και τις επιπτώσεις στη συνολική κρατική ρευστότητα.

Υπάρχει ακόμη μία παράμετρος που δεν πρέπει να αγνοηθεί: το διεθνές οικονομικό περιβάλλον. Η ενεργειακή αγορά παραμένει ευάλωτη σε γεωπολιτικές αναταράξεις. Η Ευρώπη εξακολουθεί να αντιμετωπίζει χαμηλούς ρυθμούς ανάπτυξης, αυξημένες αμυντικές ανάγκες και σοβαρές επενδυτικές απαιτήσεις. Μια νέα ενεργειακή ή γεωπολιτική κρίση μπορεί μέσα σε λίγους μήνες να δημιουργήσει δημοσιονομικές ανάγκες πολλών δισεκατομμυρίων ευρώ. Σε τέτοιες συνθήκες, το ταμειακό απόθεμα έχει πραγματική οικονομική αξία.

Δεν σημαίνει ότι πρέπει να διατηρούνται επ’ αόριστον τεράστια ποσά αδρανή. Υπάρχει πράγματι ένα κόστος στη διατήρηση υπερβολικής ρευστότητας όταν παράλληλα το Δημόσιο πληρώνει τόκους για το χρέος του. Αλλά υπάρχει επίσης κόστος στην υπερβολική μείωση της ρευστότητας. Και το κόστος αυτό εμφανίζεται ακριβώς όταν ξεσπά μια κρίση και το κράτος αναγκάζεται να δανειστεί ξανά σε δυσμενέστερες συνθήκες.

Άρα η σωστή απόφαση δεν είναι ιδεολογική. Είναι ζήτημα οικονομικής βελτιστοποίησης. Πρέπει να συγκριθεί το όφελος από την εξοικονόμηση τόκων με την αξία της διατήρησης ενός επαρκούς αποθέματος ασφαλείας και με τις εναλλακτικές χρήσεις αυτών των κεφαλαίων.

Και εδώ προκύπτει το τρίτο μεγάλο ερώτημα: ποιο είναι το κόστος ευκαιρίας των 13 δισ. ευρώ; Αν μέρος του ποσού προέρχεται από υπεραπόδοση φορολογικών εσόδων και υψηλότερα του αναμενομένου πρωτογενή πλεονάσματα, τότε πρέπει να εξεταστεί εάν ένα μέρος αυτής της υπεραπόδοσης θα μπορούσε να επιστρέψει στην οικονομία. Όχι με προσωρινά επιδόματα και προεκλογικές παροχές. Αλλά με μόνιμες, στοχευμένες παρεμβάσεις: μείωση φορολογικών επιβαρύνσεων, ενίσχυση επενδύσεων, χρηματοδότηση παραγωγικών υποδομών, στήριξη των μικρομεσαίων επιχειρήσεων και ταχύτερη εξόφληση των οφειλών του ίδιου του κράτους.

Η επιλογή λοιπόν δεν είναι «χρέος ή σπατάλη». Αυτό είναι ένα ψευδές δίλημμα. Η πραγματική επιλογή είναι πώς κατανέμεται ο διαθέσιμος δημοσιονομικός χώρος μεταξύ τεσσάρων στόχων: μείωσης του χρέους, διατήρησης επαρκούς ρευστότητας, εξόφλησης των υποχρεώσεων του Δημοσίου και ενίσχυσης της παραγωγικής οικονομίας.

Μια ισορροπημένη στρατηγική θα έπρεπε να ακολουθεί συγκεκριμένη σειρά:

Πρώτον, να εκκαθαριστούν οι ληξιπρόθεσμες οφειλές και οι εκκρεμείς επιστροφές φόρων.

Δεύτερον, να αντιμετωπιστούν συστηματικά οι οφειλές των δημόσιων νοσοκομείων και άλλων φορέων που παράγουν συνεχώς νέες καθυστερήσεις πληρωμών.

Τρίτον, να προσδιοριστεί ποιο επίπεδο ταμειακού αποθέματος είναι πραγματικά αναγκαίο για την ασφάλεια της χώρας.

Τέταρτον, να εξεταστεί ποιο μέρος της δημοσιονομικής υπεραπόδοσης μπορεί να χρησιμοποιηθεί για μόνιμες παρεμβάσεις υπέρ της ανάπτυξης και της ανταγωνιστικότητας.

Και ό,τι απομένει πέρα από αυτές τις ανάγκες μπορεί πράγματι να κατευθύνεται σε ταχύτερη μείωση του δημόσιου χρέους.

Η Ελλάδα έχει πληρώσει πολύ ακριβά την εποχή των ανεξέλεγκτων ελλειμμάτων και κανείς σοβαρός αναλυτής δεν μπορεί να εισηγείται επιστροφή σε αυτήν. Αλλά υπάρχει και ο αντίθετος κίνδυνος: να μετατραπεί η δημοσιονομική υπευθυνότητα σε έναν αγώνα παραγωγής όσο το δυνατόν υψηλότερων πλεονασμάτων, ακόμη και όταν αυτά προκύπτουν από υπερφορολόγηση ή από συγκράτηση πόρων που θα μπορούσαν να ενισχύσουν την οικονομία.

Η μείωση του χρέους είναι μέσο, όχι αυτοσκοπός. Ο τελικός στόχος πρέπει να είναι μια χώρα με βιώσιμα δημόσια οικονομικά, ισχυρή ανάπτυξη, επαρκή ρευστότητα και ένα κράτος που πληρώνει εγκαίρως τις υποχρεώσεις του.

Γιατί η δημοσιονομική αξιοπιστία δεν μετριέται μόνο από το πόσο γρήγορα πληρώνουμε τους πιστωτές μας. Μετριέται και από το αν το ίδιο το κράτος είναι αξιόπιστος οφειλέτης απέναντι στους πολίτες και στις επιχειρήσεις του.

* Το κείμενο βελτιώθηκε από χρήσιμα σχόλια του Δημήτρη Δελώνα, με τη διευκρίνιση ότι οι απόψεις μας δεν είναι αναγκαστικά ταυτόσημες σε όλα τα θέματα. Αυτό το άρθρο περιέχει αυστηρά προσωπικές απόψεις που δεν αντιπροσωπεύουν το Πανεπιστήμιο της Καλιφόρνιας.